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   “这不是短期就能够解决的，它就似一个巨大的黑洞，欲壑难填。”对于我国的政府采购违规问题，业内人士曾如此评价。

    近年来，随着经济的飞速发展，我国政府采购规模呈快速增长趋势。财政部的相关数据显示，我国政府采购规模在2009年达到7413.2亿元，比2008年增长了23.7％。然而与此同时，部分地方政府采购中的违规问题也接连浮出水面。继年前多地政府部门接连被曝集体“高价采购”之后，近日又传出济南市政府采购违法设置门槛，山东青岛华中环境科技有限公司将济南市财政局告上法庭的消息。而基于此，政府采购违规乱象的神秘面纱也再次被揭开。

    本案例源于山东省济南市第二生活垃圾处理厂的防渗膜采购项目。据了解，济南市政府在这一项目的招标中明确要求标的必须为外国货。

    据山东青岛华中环境科技有限公司董事长徐鼎透露，这次济南垃圾场土工膜一项的中标价是1600万元，用的均为外国货。如果使用同等质量的国内产品，连800万元都用不了，而且企业还有很可观的利润。“同样质量、标准的防渗膜，国内的报价每平方米只有26元左右；而国外的产品，每平方米大多在60元左右。济南市政府放着国内廉价的产品不要，非要跑到国外去进口。”徐鼎颇感气愤。“目前国内的垃圾场投资少则2亿元、多则5亿元。花同样的钱、建同样质量的垃圾场，在国内建1个，在国外就可以建3个。由于我们公司的竞标产品是国内货，于是轻而易举就被排斥在竞标队伍之外了。”

    正是基于对济南市政府上述作为的不满，山东青岛华中环境科技有限公司曾向济南市财政局举报，但济南市财政局并没有受理。于是，山东青岛华中环境科技有限公司一纸诉状将济南市财政局起诉到济南市市中区人民法院。据徐鼎介绍，目前案件还在审理中。“一些地方政府采购竞标，盲目选购国外产品，比的不是价格、不是质量，而是关系和背后的猫腻。有时候，这种‘进口’就是个幌子，有的中标公司把国内的产品‘出口’到保税区，再从保税区拉回来就成了进口产品。”多次参与政府采购的徐鼎说，玩这种游戏的往往是一些贸易商,少数采购人员和贸易商“共谋”设置门槛圈套。

    而记者在采访中了解到，除了利用“只要进口货”设置门槛，达成“共谋”的采购人员和贸易商还有其他的招数来达到他们的目的。如设置一些跟产品毫无关系的资质门槛。比如，有的业主在防渗膜招标中，会要求投标企业具备建筑企业的环保资质、全国工业产品许可证、建筑业安全许可证等。这些证件和防渗膜没有任何关系；或者利用打时间差来阻挡其他投标企业。比如说，他们会在开标前突然通知，投标企业需要在当地劳动局开一个20万元的“员工工资储备金账户”。选择的时间往往是这周五通知，下周一就截止。而按照正常的程序，准备好各种手续开立账户的时间至少需要3个工作日。这一招其实也是一个掩护，让你根本没时间办理，只能自动放弃了。如果上述招数还不能把竞争对手排除去，他们就会在评标标准上设置门槛了。

    其实，上述案件只是政府采购违规乱象的冰山一角。

    毫无疑问，政府采购的本意是通过公开、公平竞争，用更少的钱买到性价比更高的东西，从而降低行政开支。而上述政府采购的种种行为却违背了政府采购的初衷，使得政府阳光采购不再“阳光”。那么，孕育政府采购违规行为如此大范围滋生的土壤何在？《中国青年报》社会调查中心对2915名公众的在线调查发现，在公众眼中，政府采购违规行为屡禁不止的原因分别有：“政府采购不透明，缺少监督”(74.7％)、“缺少政府采购责任追究机制”(70.7％)、“报销制度漏洞太多，很容易钻空子”(66.8％)、“政府采购的相关法规没有得到严格执行”(63.1％)、“预算太粗太虚，不够具体细致”(49.5％)等。数据显示，缺乏监管与法律法规不健全是政府采购违规行为的主要助推器。

    记者在采访中获悉，很多专家、学者都对当前政府采购的监管机制表示质疑。一位不愿具名的业内人士在接受记者采访时表示，目前政府采购无论是内部监督机制，还是外部专业部门监督机制都存在漏洞。政府采购的核心就是业务上的公开、公正、公平，而基于权利的集中及对政府采购的程序和工作人员缺乏系统的监督检查，造成了新的权利“寻租”，缺乏监督的政府采购成为新的商业贿赂多发雷区。如上述案例中，济南市政府采购违法设置门槛、只要外国货的行为，便是政府采购缺乏监管的一个典型。试想，如果在严格、健全的监管制度下，有关部门又怎敢冒天下之大不韪，以“只要进口货”为幌子，来实现自己的利益最大化？

    中国金融学会金融采购专业委员会秘书处研究咨询部研究员陈禹也向记者表达了类似观点。在陈禹看来，缺乏监管固然是一方面，法律法规上的不完善更不容忽视。“《政府采购法》本身存在漏洞，而《政府采购法》与《招标投标法》的不统一，进一步助长了腐败行为的恶化。”

    据了解，《政府采购法》的相关细则至今还没有出台。去年1月份，国务院公布了《政府采购法实施条例》征求意见稿。但是，这部立法制定过程持续7年、公开征求意见已超1年的实施条例，仍未有进一步立法进程，不得不令人感到遗憾。这对于依法有效治理违规采购可以说是一个巨大的掣肘。

    《政府采购法》与《招标投标法》的相互“磕绊”，也一直困扰着两部法律的具体实施，从而使采购违规行为大行其道。以采购招投标活动为例。据悉，我国20世纪80年代以来开展的招投标活动，很大比例都是议标，在实践中暴露了诸多严重问题，容易产生不正当竞争和不正当交易行为。因此，《招标投标法》否定了议标方式。而《政府采购法》中却肯定了议标方式，其中规定：货物、工程和服务除了公开招标，还有邀请招标、竞争性谈判、询价等非公开招标方式。

    而中央财经大学公共采购研究所所长曹富国在接受记者采访时则表示，我国招标采购问题的根源是采购职能与采购决策的外包化制度设计。在他看来，政府采购专家评审制度使得采购决策外包化，弱化了政府的采购职能。项目法人制的制度安排则导致工程采购高度分散。这种高度分散化和外包化的采购职能组织安排从根本上消弱了政府工程采购的能力。

    那么，该如何有效整顿政府采购的违规乱象？

    鉴于政府采购监管缺失和法律法规的不完善是导致政府采购腐败丛生的重要因素。所以，如何完善法律法规、加强法律监管成为重要课题。而如何统一《政府采购法》与《招标投标法》的适用问题更是重中之重。

    国务院发展研究中心政府采购管理体制改革课题组副组长林初宝认为，应在借鉴国际公共采购相关法律法规的基础上，协调统一《政府采购法》与《招标投标法》，出台《公共采购法》及其实施细则，明确公共采购活动当事人的权利和责任。

    曹富国对此表示，在“两法”关系问题上，为数不多的讨论都在试图用一个法包含另一个法，或者讨论哪个法是程序法或实体法。他认为，应以统一《政府采购法》或《公共采购法》的概念来看待“两法”关系，即它们都是实质意义上的公共采购法。从我国《政府采购法》立法史或是从法律关于监管权的分配来看，适用范围上的冲突与部门之间监管权的分配紧密联系，在一定程度上是由监管权冲突所造成的。因此，一种协调“两法”关系的思路是协调部门之间关于监管权的冲突，从而使对法律的解释和适用达到统一与和谐。

    而在曹富国看来，要想有效解决政府采购腐败问题，关键还在于花大力气建设好政府的采购职能和采购职业化发展。这包括从事政策发展监管的采购监管职能以及具体从事采购工作的采购职能。培养既是工商管理专家，又是法律专家，还是公共管理专家的政府采购专业人才，通过职业化的方法来解决政府采购中存在的问题。曹富国认为，采购人职业化发展不仅解决政府采购改革的人力资源发展问题，它还是重塑我国采购法律制度理论的基础。促进采购人职业化发展，可以提供一种替代性规制理论。据曹富国介绍，英国就是靠职业化促进政府采购良性发展的典范。谁知道如何采购最好，就让谁决策。

    在日前召开的“采购与供应链研讨会”上，联合国项目事务服务署(UNOPS)首席执行官Jan　Mattson先生也对本报记者介绍了UNOPS在采购职业化建设方面的工作。据介绍，UNOPS每年负责140亿美元的采购，有很多负责采购的人员。为了防止一些国家，尤其是发展中国家政府采购的腐败问题，有一系列的措施和项目由UNOPS来资助，其中就包括培训政府采购的工作人员，加强其职业化建设。关于培训内容，更多是职业道德、廉政奉公的培训，相关工作人员一旦被发现有不端的行为，将受到严厉的惩处。经过严格的培训，政府采购犯罪或腐败的几率会大幅减少。

    “现在到了我们思考什么是更好的政府采购，什么是更好的监管的时候了。我现在越来越意识到，仅仅有一个法律框架是远远不够的，怎样去建设职能、促进职业化发展，是中国公共采购立法和改革的方向之一。专家型采购职能建设和采购职业化发展不仅可能为我国公共采购制度的健康发展提供可持续的支撑，而且还可能为我国未来的采购法律改革提供一种替代性监管立法思路。”曹富国对记者强调。

责任编辑：芯彤