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　　保税区是我国在全球经济一体化的背景下，为进一步加快与国际市场的接轨，仿效国外自由港、自由贸易区的形式，结合我国社会主义市场经济体制的特点而建立的一种特有的对外开放模式。自1990年起，我国先后在沿海城市的海运、陆运和航空口岸建立了15个保税区。截至2005年底，已有1.9万家外商投资企业在保税区登记注册，投资总额超过594.78亿美元。

　　目前，在国际上的自由贸易区内，金融服务和物流服务是两大新型功能，也就是说自由贸易区正在从贸易主导型和加工主导型向物流主导型过渡。而在我国保税区内，还不允许开办离岸金融业务，而仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能还远远没有得到发挥。造成我国保税区国际物流滞后的主要原因在于没有完备的法律制度、政策体系作支撑。因此，制定并完善相关政策法规，促进保税区国际物流的发展，成为我国保税区亟需解决的问题。

　　一、我国保税区物流发展现状

　　近年来，国际物流在我国保税区迅速发展起来。例如，上海外高桥保税区利用其地理区位、政策环境、产业规模、基础设施等方面拥有综合优势，以建立货物分拨中心的形式，大力拓展物流分拨功能。在分拨业务的刺激和带动下，第三方物流业也得到了蓬勃发展。外高桥保税区已基本形成了以第三方物流企业为主体的现代物流产业体系，集聚了包括APL、TNT等世界知名物流企业在内的1000多家物流仓储企业。2006年保税区物流企业完成营业收入1770.59亿元，同比增长24.1％；实现增加值203亿元，同比增长17.6％，占外高桥保税区增加值的30％。物流服务功能的辐射范围已经扩大到长三角地区。目前，外高桥已形成海运与空运、保税物流与非保税物流、区外物流与区内物流、自营物流与外协物流相结合的物流产业。2003年12月，上海外高桥保税区与外高桥港区在全国首家启动“区港联动”试点，设立外高桥保税物流园区。

　　天津港保税区是全国惟一坐落在港区内的保税区，这与国际上自由港区的形式较为接近，对形成保税仓储和货物分拨中心极为有利。天津保税区自1994年起借鉴自由贸易区的发展经验，确定了“国际物流运作区”的发展定位和目标模式，并提出了“以国际贸易为导向，以物流为基础，以仓储加工为依托，以保税生产资料为连接”的发展方针。近年来，天津保税区培育和发展了天津港商业保税仓库、华铁隆津泰等一批重点企业，吸引了美国海陆、卡特彼勒等一批世界知名的物流企业合作从事物流运作，形成了以国内外知名物流企业为骨干的现代物流企业群落。另外，天津港保税区先后建立了国际商品综合市场、国际汽车、机械、纺织原材料、建材等一批专业化保税生产资料市场，天津港保税区已成为汽车、电子等产品的分拨配送基地。

　　深圳有三个保税区，分别是福田保税区、沙头角保税区和盐田保税区。“十五”期间深圳保税区实施了“一高三中心”(即高新技术产业、物流中心、采购中心、分拨中心)的产业优化战略，在现代物流领域，充分利用政策、地缘、功能优势，引进了一批附加值大、技术含量高的大型物流项目。“十一五”期间，深圳保税区大力发展采购中心、分拨中心、物流中心，使物流业增加值占全区生产总值的35％。目前，深圳保税区又作进一步改革，确定了“一区双翼”(一区两港)发展战略，推动福田保税区向自由贸易区转型，在深圳市中部率先建立起自由贸易区，推进在深圳市东、西两翼分别建设保税区与海港和航空港联动的国际保税物流园区，为今后在深圳东部和西部各建一个自由港区奠定政策和产业基础。经国务院批准设立的保税区与港区联动发展的盐田港保税物流园区封关运作一年来已初见成效。

　　二、制约我国保税区物流发展的政策因素

　　虽然国际物流已成为我国保税区新的功能之一，但由于存在内在和外在的原因，致使保税区物流发展缓慢。内在原因可以归纳为：物流业务需求量小，尚未达到规模效益的要求；物流服务的水平较低；保税区内外的物流网络缺乏有效衔接；保税区内基础设施条件无法满足国际物流发展的需要。外在的原因主要来自于法律、政策、管理体制的不健全，形成保税区物流的发展无法可依、无章可循的局面，主要表现在以下几个方面：

　　1.保税区立法滞后

　　目前，保税区的立法按表现形式划分，主要有三个层次：一是国家法律，如《中华人民共和国海关法》，这是我国有关保税区惟一的法律层次的立法，同时也是保税区设立的最高法律依据；二是国务院部门规章，如海关总署发布的《保税区海关监管办法》、国家外汇管理局发布的《保税区外汇管理办法》，这两部规章直接影响着保税区的特殊运作方式的形成，构成了保税区立法的主体；三是地方法规和地方政府规章，如《上海外高桥保税区条例》等地方法规和《宁波保税区管理办法》等地方政府规章，这些法规和规章为保税区在当地运作提供了基本规划。从我国保税区的立法现状可以看出，目前保税区立法滞后，具有权威性的国家法律仅有1部，主要是一些规章、政策在保税区运作和管理中起作用。

　　2.海关监管模式混乱

　　目前，作为货物监管机构，保税区海关既要监管保税货物，又要对区内储存货物征税内销、区外货物以非保税方式入区等非保税业务的监管。保税区海关监管到区内的每个企业、每票货物的每个流向。就“线”的监管来看，保税区海关监管着保税区“一线”、“二线”货物的进出(“一线管理”主要是海关机构对国／境外地区与保税区之间的货物往来实施监管；“二线管理”主要是海关机构对国内非保税区域保税区之间的货物往来、运输工具进出实施监管)，就“面”的监管来看，保税区海关对保税区实行一定程度的区域性监管。因此，从保税区的监管制度来看，管理职能交叉混杂，造成保税区与境外之间货物的进出均不可避免经过“二次报关”，从而使通关效率下降，物流不畅，经营成本增加。

　　3.区港分离，物流不畅

　　我国保税区的进出口货物大部分都需要经由港口，保税区发展国际物流功能显然离不开港口的支持与协作。长期以来，我国保税区虽然都临港，但一般与港口分开，区港没有一体化融合，造成物流不畅。体现在：一是转口物流难以发展。转口物流历来是保税区物流业务中的薄弱环节，而区港分离更加削弱了这一部分的发展，使利用保税区的保税优势开展多国、多地区拼箱中转难以进行。二是保税区内货物进出口不畅。由于保税区内货物进出口流通需经过港口和保税区两道海关检验手续，手续繁琐，无形中给货物运输量大的物流企业增加诸多不便。

　　4.优惠政策难以落实

　　目前保税区提供的一些优惠政策在实践中难以实现。如出口退税方面，提供货物拼箱出口受到现行出口退税政策的限制，使出口采购型物流发展困难。其原因主要在于各管理部门对保税区认识不一致，财政部、税务总局认为保税区是“境内关内”，对区内企业采取的管理与区外企业同等对待，货物只有离境后才能退税，而商务部认为保税区属于境内关外，区内贸易企业(包括分拨企业)没有进出口经营权，无法作为退税主体，只能由代理出口的外贸企业退税。另外，按照现行海关规定，享受出口退税必须使货物的出口(出境)单证和原入区单证的数量和品名上匹配，但由于采购分拨型物流业务性质使然，往往一批货物入区后不可能整批复出境，通常是根据市场的需要，小批量分批出境，而且这其中可能会和其他货物进行一些简单的组装、拼合，所以绝大部分情况下无法退税。

　　三、国外自由贸易区的做法

　　截至目前，全球已有1200多个自由贸易区，国际物流已成为它们主要的功能。国外自由贸易区的物流业之所以能够迅速发展起来，并带来巨大的经济收益，与各国政府提供完善的法律体系、成熟的管理体制、有效的监管模式等作支撑不无关系。

　　1.拥有完善的法律体系

　　许多国家都有最高立法机关制定自由贸易区特别法，以保证自由贸易区各项政策的稳定性，保障投资者的合法权益，促进进出口贸易和转口贸易的健康发展。目前，就自由贸易区法律而言，发达国家的法规制定的比较具体、细致，执行起来也比较明确。美国是世界上对外贸易区(自由贸易区)数量最多的国家，也是对外贸易区法制最完备的国家。美国国会于1934年通过了《对外贸易区法》，后来又在此基础上制定了《美国对外贸易区委员会通用条例》等政策法规，土耳其也制定了《自由贸易区法》，并对自由贸易区法法律的适用作了明确的规定，并确立了特别法优于普通法的原则。

　　2.制定成熟的管理制度

　　良好的管理体制对自由贸易区物流业的健康发展是必不可少的。自由贸易区管理体制通常包括宏观管理层面和微观管理层面。在宏观管理方面，自由贸易区数量众多的国家通常设有专门的宏观管理机构，负责对全国各地的自由贸易区进行设区审批、监督、检查和协调管理。在微观管理方面，国外的自由贸易区有三种管理模式：企业管理体制、行政管理体制和混合管理体制。不管采用哪种管理模式，都能使政企管理分开，从而做到公开、公平、公正。

　　3.实施有效的监管模式

　　自由贸易区属于“境内关外”，拥有治外法权，海关对自由贸易区的货物进行监管，实行真正的“一线放开、二线管住”的原则，货物入区只要向主管海关备案，就可以自由进出国境，同时加强对二线的监管，防止走私行为的发生。货物在自由贸易区内储存、流通、加工不受任何限制，也不征收任何税费，只有在货物出区进入国内市场的时候才进行监管。自由贸易区内企业实行计算机联网监管，简化报关手续。外来船舶办理进出境报关手续简便，征收各种税费的规章明确，费用低廉。有效的监管模式促进了自由贸易区内物流企业快速发展。另外，为了提高物流通关效率，降低物流成本，目前世界上知名的自由贸易区多半实行区港一体化的管理，避免了货物“二次报关”，提高了通关效率。

　　4.推行较多的优惠制度

　　国外自由贸易区的优惠政策涵盖经济权利、基础设施、税收、雇工和工资、地价、金融、信贷和外汇等方面，这些优惠政策都有利于物流业的发展。自由贸易区内一般都实行较低的税收，较少的税种，对于鼓励发展的产业(如物流产业)一般采取相应的优惠政策，促进该产业的发展。另外，自由贸易区的金融管理制度都比区外宽松，各种类型的金融机构都可以很方便地进入区内，提供便捷的金融服务。离岸金融市场发达，企业和个人可以在自由贸易区内得到多种货币的融资服务。自由贸易区内外汇管理制度非常宽松，各种货币可以按照市场汇率进行自由兑换。

　　四、推动我国保税区物流发展的政策法规

　　入世之后，我国保税区原有的优势将逐渐减弱，保税区向自由贸易区的转型势在必行。若要消除制约我国保税区物流发展的一些不利因素，除了向自由贸易区转型外，政府应着重从以下几个方面制订并完善相应的政策法规：

　　1.加强立法，统一管理

　　《京都公约》规定“关于设立自由区的规则，可以运往该区的货物种类，可在区内对货物进行加工，均有国家法令规定之”。因此，国家应统一制订自由贸易区的相关立法。同时在立法时应考虑符合WTO的基本原则，做到立法的国际协调性和可操作性。要专门立法对自由贸易区的性质、地位、功能进行统一界定，使自由贸易区的发展步入有法可依的轨道。同时用法律规定自由贸易区的各项政策，以法的形式明示鼓励发展和限制发展的范围，明确自由贸易区具有治外法权，不受国内政策的影响，保持自由贸易区内各种政策的平稳运行。

　　自由贸易区的管理应由国务院设立统一的管理机构，成立专门的诸如自由贸易区管理委员会之类的宏观管理机构。该宏观管理机构的职权可以包括：负责全国各自由贸易区的总体规划和宏观调控，统一协调和管理全国自由贸易区的重要事项，制定各保税区的基本政策和管理措施。自由贸易区的日常行政管理工作则遵循属地管辖的原则，由自由贸易区所在地的地方人民政府负责。自由贸易区所在的人民政府根据需要，在自由贸易区设立管委会等派出机构，统一管理贸易区的各项行政事务。

　　2.完善海关监管制度

　　在立法上赋予海关在自由贸易区设立监管机构权限。海关的具体监管职责包括设置自由贸易区的隔离设施以及对进出自由贸易区的货物、运输工具和个人所携带物品实施监管。海关监管要做到“一线放开，二线管好，区内宽松”。“一线放开”是除禁止进出境及国家另有规定的以外，允许货物在自由贸易区与境外之间自由进出，免征关税及进出口各税，免领许可证件，由海关实行无纸化登记备案。运用现代管理手段，实现口岸货物与自由贸易区直通，实行一次申报、一次查验、一次放行。“二线管好”是充分利用现代科技手段，实现自由贸易区海关有效监管。从非自由贸易区运往自由贸易区的货物应按规定办理出口手续。对办结海关出口手续的企业，凭有效凭证办理出口退税：从自由贸易区运往非自由贸易区的货物应按规定办理进口手续。对销往非自由贸易区的应税货物，按出区状态征收进口关税及代征税，货物的完税价格原则上应等同于进境口岸完税价格。“区内宽松”是完善自由贸易区物流监管系统，形成人区核对、出区查验的全方位海关监管格局；允许货物在企业、仓库之间流转，允许非自由贸易区注册企业；允许凭与区内仓储物流企业的相关协议办理入区仓储和转口出境手续。

　　3.实现区港合一

　　要建成区港合一并有较强国际竞争力的自由贸易区，一方面要使港口发展成为国际枢纽港；另一方面要将港和区连为一体，以口岸国际物流业为核心功能，在港口建设国际物流中心，发展贸易、海运、理货，海运代理、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。实现区港一体化要做到以下几方面：(1)地理区域一体化，将自由贸易区和港区、码头连为一体，为货物通过自由贸易区进出境提供便利，为转口贸易及货物中转创造条件，(2)经济利益一体化，临港区域中的无税或保税物流服务可以增强港口对国际贸易货主和大型船公司的吸引力，而港口的国际货流量的增加也会吸引更多物流企业进入区内，使区港的经济利益联成一体；(3)规划建设一体化，港口要和自由贸易区相邻，统一建设隔离设施，以利于监管和运营：(4)优惠政策一体化，可将全部或部分国际集装箱码头和作业区划入自由贸易区，统一实行自由贸易区的政策，进行无税或保税运营；(5)港务管理一体化，港口实行政企分离，港务管理人员可加入自由贸易区管理层，实现区港的统一管理；(6)物流服务一体化，自由贸易区的物流活动不存在港与区的行政分割，从而可使物流在更大的空间中和更多的领域内得到充分发展，使港口的运输功能与自由贸易区的贸易功能之间实现互补。

　　4.推行其他优惠政策

　　转型后的自由贸易区须坚持与国际惯例接轨的原则，尽快完善一些优惠政策，如经济权利、基础设施、地价、资源和物资供给等方面的优惠，尤其是税收、金融、外汇方面的优惠。在税收方面，给予自由贸易区免税、减税的优惠政策，促进物流产业的发展；给予出口退税政策，区外货物只要进入到自由贸易区，就可以办理退税手续，以加快企业资金周转。就外汇管理方面来说，按照自由贸易区的性质，贸易项下进出自由贸易区的货物，原则上要以外币计价结算。结合我国实际情况，在立法上可灵活规定：在自由贸易区内加工制造的产品销往非自由贸易区，可以选择以外币或以人民币计价结算。但是，货物在自由贸易区与非自由贸易区之间进出，必须办理出口收汇和进口付汇核销手续。

责任编辑：雨涵