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“十一五”期间是我国实施新的经济与社会发展战略的重要阶段，中心城市将发挥重要的作用。交通运输系统是城市发展和发挥城市功能的重要基础和手段，因此，“十一五”期间，在中心城市建立高效率、优质服务的交通运输系统，将具有积极的意义。

 

　　按照目前对综合交通运输体系的理解，以及中心城市对交通运输发展的多方面需求，中心城市现代化的交通运输体系是指：整体上能够适应中心城市和其所在区域经济分工、产业布局与结构调整，以及城市化与社会发展产生的运输需求，各种运输方式基础设施的空间布局合理，提供运输服务时具有明确分工协作、充分的优势互补和完善的市场竞争机制特征，并采用现代先进的运输技术与装备，在科学的管理方式与手段的保障下，能够实现一体化发展与服务的交通运输系统。因此，中心城市的交通运输体系不是各种运输方式简单的物理性叠加和按照各自目标孤立发展的结果，而是必须符合综合运输思想，并在综合的决策与发展机制的控制与管理的基础上，由多种运输方式构成的，能够支持中心城市和区域经济安全、高效和低成本发展，特别是能够引导城市空间布局不断完善和促进城市良性发展的、管理科学和技术先进的综合性系统。

 

　　根据以上理念，我们提出制定中心城市交通运输体系发展规划的基本思路。

 

一、应在充分满足需求与资源合理利用之间选择中心城市交通运输体系的发展基点

 

　　中心城市交通运输发展的根本问题是确立正确的发展基点，其宗旨是按照能力与效率有机结合的基本原则，在既兼顾眼前又充分考虑未来的基础上，规划建设各种交通运输方式能够充分发挥各自作用和优势的、结构合理和有机衔接的综合交通运输体系。由于综合交通运输体系从特性上是在一定区域范围内各种交通运输方式相互关系的一种状态，是科学的发展观在交通运输发展过程中的体现，并不表明各种交通运输方式发展中需要形成某种固定的结构。因此，不同中心城市在建设综合交通运输体系时，虽然其发展原理是相同的，但综合交通运输体系的最终结构，将因城市自身空间结构、产业布局、社会发展水平，以及城市群结构与关系、区域经济分工与产业布局、产业组织、社会发展水平和人们出行习惯等的不同而存在很大差异，特别是在资源禀赋不同的情况下，这种差异使交通运输系统具有城市自身特点的烙印。

 

　　发展规划要成为长期指导中心城市交通运输体系发展的纲领，其研究和制定过程中，发展基点就是按照这种差异，对中心城市交通运输整体发展方式进行战略性的选择。从城市发展环境、条件方面综合考虑，影响战略选择的主要因素是需求和资源，发展战略的选择过程就演变成为，在充分满足需求和合理利用资源，以及考虑资源制约下的发展方式的确立过程，规划就是在选定的发展战略基础上，确定交通运输的整体发展方向的宏观控制与具体发展措施。

 

　　中心城市在发展过程中会产生各种各样的交通运输需求，这些需求需要不同的交通运输方式来满足，发展的思路可以是通过与需求相适应的交通运输的发展来充分满足。同时，进行城市交通运输建设需要占用大量的土地资源，需要消耗燃油和电力等能源，会因噪声、有害气体排放而对环境产生影响，还会产生交通安全问题，充分满足需求会受到资源与环境的较大制约。由于各种交通运输方式的重要特点之一是在满足经济活动和人们出行产生的交通运输需求上具有一定条件下的可替代性，在资源的约束下有时会具有很强的替代性，而综合交通运输思想在各种交通运输发展关系建立过程中的体现，将使整个交通运输系统形成功能与效率充分发挥基础上的发展。因此，中心城市必须按照相对较为长期的发展需要，在需求与资源之间寻求合理的平衡，并将这种平衡作为长期的综合交通运输系统建设与发展基点。

 

二、按照交通运输的发展基点确立解决综合交通运输体系的规划建设与发展的思路

 

　　在需求与资源之间寻求平衡的发展基点，需要得到各种运输方式综合发展和发展中的综合协调的支持。根据中心城市经济和社会发展对交通运输在功能、空间布局结构、能力等方面产生的需求特点，满足需求的过程决非简单的交通运输能力建设，也非根据资源的限制简单地进行交通运输方式的选择，这样会因为有局部需求而放任发展，或由于有资源约束而放弃发展，使发展基点成为缺乏操作性的空洞理念或实用主义的发展原则，这两者都是造成在中心城市交通运输体系发展中的短期行为的具体表现。

 

　　因此，必须在交通运输体系发展基点的基础上，确立解决综合交通运输体系的建设与发展的思路。鉴于目前中心城市交通运输发展中存在的诸多问题与发展基点不明确，综合运输体系建设滞后等交织在一起，妨碍了对中心城市交通运输问题的全面和正确认识。必须确立的综合交通运输体系的发展思路是：在满足基本的服务功能和服务能力的需求前提下，以对中心城市交通运输需求进行科学管理为基本原则，对中心城市交通运输体系的整体效能、成本与服务，按照综合协调、重点发展和可持续的科学交通运输发展观，对中心城市交通运输系统的空间布局与服务组织结构进行系统性调整与资源整合，构建完善的、低成本、高效率和基本服务优良的城市“二环一部”交通运输体系。在这种思路下的中心城市交通体系发展规划，就是按照建立资源约束、效率优先、兼顾公平的发展模式，为中心城市综合交通运输能力建设决策提供基本依据。

 

三、必须将功能与能力相协调作为制定中心城市交通运输体系发展规划的基本原则

 

　　目前，中心城市存在交通运输体系功能与能力不协调的基本表象是：往往其提出的各种发展思路均具有一定理论依据和相应的针对性，但往往将交通运输的功能问题和能力问题混为一谈，导致需要解决能力不足的问题时，可能采取的是功能性的措施，反之亦然。之所以存在这种解决功能与能力方式的问题，主要原因是发展思路不统一、发展目标不一致、发展政策不协调等综合性的、主要是对功能缺乏宏观战略定位和对提升能力缺乏方向等，由于没能抓住根本问题和对策之间的目标冲突，导致其发展问题会越积越多和越来越复杂。

 

　　 按照解决综合交通运输体系的建设与发展问题的基本思路，应从中心城市的政治、经济、社会发展对交通运输在服务功能上的要求角度，以及中心城市和所在区域产业布局和产业组织对交通运输在功能支持上的需求高度，对构成中心城市交通运输体系的各种交通运输方式所形成整体功能进行综合研究，既包括交通运输本身功能的研究，也包括各种需求的组合方式的功能研究，以便明确未来中心城市交通运输体系的功能，使中心城市按照功能进行交通运输整体发展和结构调整决策。在功能确立的基础上，中心城市交通运输系统建设与发展的问题，就成为为功能提供发展支持的交通运输能力的规划和建设，从而使能力建设具有明确的目标性和整体规模的控制性与合理性，使中心城市的交通运输系统在功能和能力上得到有效的协调。

 

四、必须按照中心城市的发展需要，对合理的交通运输体系功能进行规划

 

　　从中心城市的经济社会发展需要和承担的区域经济功能出发，其交通运输体系的基本功能主要体现在两个方面：一是满足城市内部在经济发展、产业布局、城市空间布局、居民出行等方面的交通运输服务需要的功能；二是满足城市对外经济交流与人员交往，以及中心城市发挥区域经济作用需要的交通运输服务功能。并需要将两个方面的功能进行协调，影响和满足中心城市与区域经济的发展关系。

 

　　由于从城市发展要求的角度，无论城市内部还是外部的交通运输功能，最终均体现为满足人员出行和货物位移需要的服务功能，这种功能的具备，无论是主动性的还是被动性的，若不对城市交通运输体系进行功能性的划分，按照既有发展惯性，交通运输满足城市发展需要的表现形式就是不断在可能的区域范围内进行能力的建设。因居民生活具有依赖城市中心区的习惯性，也由于产业布局受土地成本的影响具有以中心区为同心圆逐渐向外拓展的规律性，缺乏按照城市发展需要进行交通运输功能定位的城市交通运输体系建设，就会采取简单地向外均匀推进的方式进行，即目前在许多中心城市普遍存在的“摊大饼”问题。这种“摊大饼”模式会在“饼”的扩大过程中，因相关产业和人口不能通过外部交通功能建设而实现合理转移，因其外延部分对内部交通运输需要的不断扩大，而必然导致城市整体交通运输状况的不断紧张和日益恶化。虽然建设若干以城市中心区为圆心的环路和放射形道路的方式可以部分或在一定阶段起到方便联系和疏通交通的作用，一旦突破临界点，交通将会处于瘫痪或半瘫痪状态，随之而来的诸如货车通行的限制、道路收费等，更会加剧交通运输的紧张和交通运输满足城市交通需求的能力不足。当然，城市发展过程中也提出过团组化模式，但缺乏大容量、低成本的交通运输方式的支撑，以及相关的土地开发政策的不配套，团组无法做大，团组之间的空间会因为成本效应而很快填满，继续回复“摊大饼”状态。因此，解决办法必须是通过区分城市内外不同的交通运输功能，将交通运输功能与城市发展、区域经济发展融为一体，形成按照需要发展相应功能，再按照功能支持城市发展的基本发展模式。

 

五、必须依照中心城市的功能需求，对各种交通运输体系的单一及综合能力进行规划

 

　　按照中心城市的交通运输功能，交通运输能力将反映在两个方面：满足服务需求的服务方式供给能力和使服务具有顺畅性、效率性、低成本性的服务组织能力。

 

　　从交通运输体系服务能力特性的角度，要满足中心城市及其影响范围内的社会经济活动对交通运输功能的需求，其能力发展必须适当超前，这是对交通运输能力发展方面的基本理论依据。但这种理论依据的缺陷是，因缺乏从国民经济宏观高度和各种交通运输方式综合角度对提出交通运输需求的群体与对象的明确界定，即缺乏功能性的绩效评判标准，实际操作中往往容易出现偏差和问题。不是因为盲目发展使特定、局部的需求被放大，如在城市出租车发展、城市快速环路建设上的问题等；就是因为过于谨慎使局部、暂时的需求较小而被忽视，从而放弃或暂缓对相应能力的发展与建设投入，如在城市内的地铁、轻轨等能力建设上的问题，以及大型机场、火车客运站等综合性交通运输枢纽的大能力快速集疏运系统的建设等，还有城市之间的运输通道的建设滞后等。最终导致中心城市交通运输能力的瓶颈制约不时以不同的方式出现。

 

　　因此，为很好解决中心城市交通运输的能力不足的问题，必须在明确交通运输体系的基本功能的前提下，有针对性和有步骤地进行与功能相匹配的能力规划与建设，消除功能性的障碍和能力的“瓶颈”。所谓中心城市基本交通运输功能，指按照城市现在及未来经济和社会发展需要，从空间布局匹配性角度应当满足的基础性交通运输服务与组织功能，也是在一定的社会成本控制下，考虑主要需求者承受能力，以及考虑资源承受能力的各种运输方式在综合性的角度满足运输需求的设施、装备、服务等的综合功能，这种功能应当具有便利沟通、大运量和低成本特点，以及由单一或几种运输方式构成的骨干性网络特征。在与基本功能相匹配的相关交通运输方式的单一或综合能力建设的支持下，中心城市才具备不断解决交通运输综合性问题特别是交通拥堵的基础和可能性。否则，等交通运输环境恶化后，再来进行相关的基本功能建设，将付出巨大的成本代价。同时，在中心城市基本交通运输功能具备的条件下，相关的交通运输能力建设和改善工作，才具有锦上添花的作用，形成中心城市的一体化的综合交通运输体系能力也才能成为可能。如基本功能相匹配的能力具备的情况下，城市快速干线和环线的建设，将增加基于效率的交通方式的选择；城市道路的加密(主要是提高线密度)将在缓解交通拥挤的同时提高交通方便程度；实现交通运输的智能化，将促进交通运输服务和管理品质的提升；提高交通运输技术装备水平，将提高交通运输体系的整体效能与服务质量；城市之间运输通道功能指引下的能力建设，才能使城市群之间的联系更为紧密，城市之间的分工才能更好地形成。

 

六、通过功能和能力的匹配，对中心城市交通运输体系的空间布局与结构进行优化

 

　　中心城市在满足自身及其区域经济发展产生的运输需求的过程中，需要按照功能与能力匹配的原则制定相应的发展规划，这种规划是通过空间布局和相关的结构合理化途径实现的。

 

　　按照对中心城市交通运输体系问题的基本认识，其空间布局与结构问题应对包括中心城市内部、外部与结合部在内的相关设施，从中心城市自身发展、中心城市的区域功能及其与周边城市的关系，以及各种交通运输内部相互关系角度，进行综合考虑。为此，中心城市交通体系的空间布局优化思路，就是通过合理规划、建设和资源整合，完善城市交通体系三大系统的合理空间布局。

 

　　1、通道化的对外交通系统布局及结构

 

　　按照中心城市对外联系需要和发挥其区域经济功能的要求，在城市的主要客流和货流方向上，建设满足区域交通联系需要和产业分工与布局要求的由铁路、公路等多种交通运输方式构成的运输通道，并通过通道的合理布局与通道上的运输合理分工，建立以通道为支持的中心城市的对外交通系统。

 

　　2、顺畅化的市域交通系统布局及结构

 

　　根据中心城市的城市功能发展、产业布局调整和居住及客流特征，按照构建城市域交通系统的需要，强化从城市中心区向外辐射的放射状道路系统的建设，并通过对城市交通组织的规划，确立城区环路与放射状道路系统之间的有机联系；按照构建市域交通系统的需要，建立周边城镇、功能团组与城市中心区的能力较强的交通联系系统。通过上述布局和结构，建立顺畅的市域交通系统。

 

　　3、高效化的交通结合部系统布局及结构

 

　　从支持中心城市对外交通通道和市域交通系统高效率运转的角度，充分考虑到内外两个系统的运输组织特点和联系的需要，在对外交通运输方式之间的结合部建设功能强大的大型综合运输枢纽，在内外交通联系紧密的结合部建设具有较强集散功能的综合枢纽和具有中转服务功能的场站系统，以及在内部交通紧密联系的结合部建设布局与功能合理的场站系统，确保结合部的合理布局与结构，支持高效化的城市交通运输组织。

 

七、以改善服务为宗旨对城市域的交通运输服务进行规划

 

　　中心城市进行交通运输体系功能与能力建设的目的是为了满足各种运输服务需求，虽然从经营的角度运输服务可以通过市场竞争得到发展，但鉴于城市范围的运输服务具有公益性、市场竞争性并存的特征，需要考虑依托结合部的社会化组织的合理性等问题，中心城市必须对运输服务的组织进行规划，以便发挥设施的功能和提升交通运输的整体效率。中心城市范围的运输服务系统应从2大领域、4个方面和多种服务类型进行规划，满足中心城市对运输服务功能与能力的需求。

 

　　1、对于旅客运输服务领域

 

　　需要从城市内的旅客运输和城市之间的旅客运输两个方面进行规划。在城市内部，需要对大运量的轨道交通、地面公共交通、出租车交通、自行车和步行交通等5个类型的服务组织与经营运转方式进行规划在城市之间，需要对一般通过性客运服务和与城市之间关系紧密的城市群客运进行规划，推进高效率和合理的城间客运组织与服务模式的发展。

 

　　2、对于货物运输服务领域

 

　　需要从一般性的货物运输和支持中心城市影响范围内的物流组织两个领域进行规划。对于一般性货物运输，需要从城市内外一体化的运输场站的社会化服务组织、多式联运、集装箱运输、快件(快递)运输、大宗货物运输等5个类型进行服务组织与经营运作规划；对于物流的发展，需要从运输场站的服务功能配套、生产流通企业的物流服务设施资源整合的角度，配合货运服务模式适应物流服务的创新和专业化物流服务的发展，构建包括物流园区、物流中心和配送中心等物流基础服务设施和服务方式在内的城市域物流服务体系。

 

八、完善中心城市的交通运输体系规划与实施的控制与管理

 

　　制定科学的中心城市交通运输体系发展规划，需要相应的管理体制与规划机制的保障；同时，要使规划发挥作用，必须加强对规划实施的控制与管理。鉴于中心城市交通运输体系规划与建设，在涉及各种运输方式发展上具有综合性，在与城市及区域经济社会发展的关系上具有密切性，按照中心城市交通运输体系建设的基本要求和规律，必须在中心城市交通运输体系的规划与实施中加强和完善综合交通发展和与城市、区域经济发展两个方面控制与管理。

 

　　1、完善在综合交通运输发展上的控制与管理

 

　　综合运输作为一种先进的符合科学发展观的交通运输体系的发展理念，无法依靠理念本身解决综合的问题，必须建立在规划与实施上的完整的、具有决策支持和政策保障的控制与管理的制度化体系，才能实现综合的发展。作为控制和管理手段，虽然通过对既有交通运输管理进行改革，可以建立综合的交通运输管理体制，并在很大程度上保证交通运输的综合发展，但没有一套决策和控制的制度化系统，既有的交通体系建设的实践证明，将无法真正解决综合的问题。作为中心城市交通运输体系建设和发展的有机组成部分，必须很好解决从交通体系发展规划到实施全过程的相应控制与管理问题。

 

　　2、完善与中心城市和区域经济发展上的控制与管理

 

在经济发展与交通运输之间的依存度不断提高的现实条件下，规划和建设中心城市的交通运输体系，必须完善交通运输与城市和区域经济发展关系上的控制与管理。首先，在考虑中心城市发展时，必须充分考虑交通运输的功能和能力的匹配性，避免城市的发展脱离了交通运输的系统性支持，或将交通运输置于配角的地位，使城市的发展效率下降和成本上升；其次是要按照城市在区域经济中的功能和产业发展分工，建设与区域经济发展相配套的交通运输系统，避免影响整个区域的经济社会发展。为此，必须提升交通运输体系规划建设在中心城市和区域经济发展决策中的地位，并通过相应的政府管理政策和机制创造的控制与管理环境、手段条件予以保障。

 

 

责任编辑：紫藤