2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确指出在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，由省财政与市、县财政直接联系。这标志着在未来的几年中，我国将全面推进三级财政体制（中央——省——市县），以取代目前正在实行的五级财政体制（中央——省——市——县-乡）。
财政分级制度的简化是我国财政体制的一项重大变革，是提高政府运作效率，降低政府运营成本，提高转移支付资金使用效率，扩大县域财政资金规模，切实推进城乡一体化，实现城乡统筹、和谐发展的重要举措。对于公路行业而言，简化财政层级意味着今后的公路建设发展所需的资源将更多地由中央和省级政府统筹和分配，这对于改善我国区域经济发展的不平衡，缩小城市和乡村的差别具有重大的现实意义和深远的历史意义。
因而，这一改革的实施，将对当前财政格局下的公路行业产生多方面的影响。当财政拨付从五级简化为三级，公路行业的资金来源就可能因此发生变更，并且由此产生一系列的问题，从而对公路的建设和养护产生影响。
以国省道干线来说，目前我国的国省道干线的公路建养模式较为复杂，在一省份，地市政府作为不可或缺的投资人已经广泛参与到公路建设管理中，因而国省道干线公路的资金有一部分来源于地市。县乡公路更是如此，一般来说，县乡公路从规划到投资建设，再到日常养护，通常都由市县两级政府负责完成。因而，在新的财政分级制度取消了市级政府对县乡政府的财权之后，原来由市级政府投资的公路的建设和管理就会因此而受到影响。
资金缺口加大
在目前的情况下，地市一级政府不同程度地承担着公路投资人的角色，负责部分公路的建设和养护。具体而言，地市政府对高速公路之类的主干线实行资本金投资，而对县乡公路进行财政补贴。根据交通部颁发的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》规定：“县道建设主要依靠地方投资与民工建勤的方法实施。乡道建设主要由乡（镇）自办，或者以乡（镇）为主，由地方财政给予补助。边远贫困地区的县道、乡道建设可实行以工代赈的办法”。
其中所提到的地方财政，既包括省级财政，也包括市级财政。由于《细则》并没有对各级地方财政进行补助的比例进行明确的规定，因而在实际操作过程中通常根据各级财政的实力而定。这一点在各省的差异比较大，一般来说，经济较为发达的省份，诸如广东，江苏，浙江等沿海省份，由于其县域经济较为发达，市县两级的财政资金较为充裕，因而在补贴方面承担了较大的份额；而对于经济欠发达的内陆省份，诸如山西，河南，贵州等省份，市县两级的财政资金较为匮乏，因而只能更多地依靠省级财政的补贴。但是无论出于何种情况，地市政府在县域范围内的公路投资总是占有一定的份额。
财政层级改变以后，在现有税种安排不变的情况下，地市政府在经济税收方面形成的优势仍将长期存在，然而另一方面，由于市县两级的财政同处一级，因而市级政府不再有义务承担县域公路的投资，其对于县域公路等基础设施投资的积极性会有明显下降，这种变化必然导致公路建设管理资金缺口的加大。为了弥补这个缺口，原先由市级财政承担的资金任务就不可避免地会转嫁到省级财政或者中央财政，加剧二者的资金拨付压力。显然，经济越发达的省份，这种财政转嫁的负担越重。
在此以农村公路建设为例做一个粗略的估算，根据交通部制定的《全国农村公路建设规划》，2011年至2015年，全国农村公路建设的总规模是90万公里，按照平均每公里补贴20万的标准计算，各级政府补贴的总额是1800亿。如果按照欠发达省份的标准，市级财政所占的比例较低——按30％计算，转嫁给省级以上财政的负担就有540亿，年均108亿。而如果按照发达省份的标准，市级财政所占的比例设定为50％，那么这部分财政负担就高达900亿，年均180亿。
这还没有计算地市政府对国省道干线投资额，以及拨付的县域等级公路建设和县乡公路养护所需的补贴额，否则数额还会更大。因而，财政分级简化后，省级以上财政面临的压力还是不小，如果出现资金拨付不能及时到位的情况，就很可能影响到公路的正常建设和养护。
监管效率降低
在当前体制下，地市政府不仅在其所辖区域（包括县乡）进行高速公路等主干线公路的投资，还负责对公路建设和养护进行监督和管理。而且，根据交通部出台的《县乡公路建设和养护管理办法》的有关规定，县乡公路的规划、建设、技术管理和养护管理基本上都是由地（市、州）县级政府负责，因而长期以来，地市政府在县乡公路的建设和养护方面也形成了一整套比较完备的监管体系和方法。
在省直管县的财政改革实施后，原来由地市投资和管理的公路应该由谁监管就成为一个新的问题。如果改由省政府直接监管，那么面对数量众多的县乡很可能因为人力资源的限制而出现管不过来的情况，从而造成控制力弱化，监管效率低、质量差的问题。相反，如果继续由市级政府履行监管职责，那么由于前者已经不是公路建设的投资人，因而其对公路建设和养护单位的约束力较从前明显地减弱，特别是随着省直管县的完全实现，地市对县乡的行政权也会丧失，这将会进一步导致监管效果的恶化。
此外，还有一个弊端，由于资金权和监管权分属不同级别的政府，极易造成多头管理、交叉管理的现象，监管效率不仅低下，还会导致基层单位无所适从。因而，公路建设和养护的监管问题是财政分级改革之后，公路主管部门必须认真对待和亟待解决的问题。
规划衔接不畅
在现有的行政区划格局下，县乡公路的规划、设计主要由地市交通主管部门负责完成，当地的规划部门由于十分熟悉所在地市与下属县乡的情况，因而所制定的规划具有很强的区域化发展特点。显然，这种模式是与地市政府以区域经济发展为目标的发展模式相匹配的。正是在这种以地市为中心，县乡为辐射带的规划思路的指导下，地市与县乡已经形成了相对稳定的公路资源配置结构和存量。然而，省直管县实现后，无论由省级还是县级政府进行规划，都会和原有的资源配置脱节，这就可能造成不必要的浪费以及在衔接过程中的不畅，从而造成效率的低下。
在新规划制定的过程中，省和县两级政府较地市政府而言也均有劣势。这是因为，如果由县政府进行公路规划，地域管辖的有限性使其在制定规划时缺少县与县之间的统筹协调，从而造成公路建设在县际之间衔接的困难。而如果由省政府直接设计规划，由于缺乏对于县域情况的细致了解，又会出现过分注重宏观布局而难以顾及区域发展需要的情况，这就可能弱化公路的网络化功能和区域服务功能。
管理成本提高
在市管县的体制下，县一级的地方交通部门作为市级交通部门的下属和分支，在人员和资金上还可以受到比较严格的控制。然而实行省直管县之后，由于县级政府功能的加强，其相应的人、财、物等资源的扩张在所难免，而县级政府相对于地市政府而言更具有分散型的特点，因而在财政分级改革的过程中，会导致人员与费用的成倍扩张。与此相对应，县一级的地方交通部门由于具有了更大的自主权，也很容易出现机构冗员增多、管理费用增大等等不合理现象。这些情况如果不及时加以控制，挤占养护资金的违规现象就在所难免，这会使得公路行业“以费养人”的现象更加严重，从而造成行业发展的低效率。
责任编辑：方方
京公网安备 11010502032237号