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 摘要:对海关各类特殊监管区域、保税监管场所进行功能整合、政策叠加，应从外延扩张向内涵优化转变。探索建立与现代国际物流发展相协调，既适应我国对外贸易发展需求，又适应跨国公司全球化运作，快捷、高效、安全、方便的多元化保税物流监管新格局，应分为具有国际转口贸易功能一级自由贸易区；区域保税功能的保税监管区和各类企业所需保税物流政策的保税监管场所等三个层次。

关键词:海关；特殊监管区域；保税监管场所

随着全球经济一体化和我国对外贸易的不断发展， 对外贸易在我国经济中所占的比重在近年逐步加大。改革开放以来，为了更好地支持对外经济和加工贸易的发展，针对不同时期经济的环境和企业需求，我国先后制定了各种类型的保税物流监管模式，对我国对外贸易起到了极大的促进作用。但由于目前特殊监管区域、保税监管场所(以下简称“场所”)在某些政策上的不配套和功能上的不完善，区域、场所间货物流转的不便利，已无法满足加工制造和现代物流同步协调发展的需求。

一、海关特殊监管区域及保税监管场所的发展和现状

保税物流监管制度的建立和改革是我国改革开放30年来的重要成果之一。自1990年我国第一个特殊区域--上海外高桥保税区诞生以来，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6类94个特殊区域。与此同时，保税监管场所也有长足的发展，目前全国有保税物流中心6个(其中1个A型和5个B型保税物流中心)、保税仓库近800个，出口监管仓库近100个。形成了目前多层次、多类型的保税物流监管体系。总的来说，我国保税物流监管制度的建立和改革可以明显地分为两个阶段。

(一) 保税区和保税监管场所的快速发展阶段

上世纪八十年代中后期至九十年代中期，是保税区和保税监管场所快速发展的阶段。我国对外贸易快速发展，加工贸易蓬勃兴起，海关根据形势的发展需要提出设立主要以服务加工贸易进口料件为主的保税仓库和专门存放出口产品的出口监管库。同时，为了加速我国对外开放步伐，1990年6月，国务院批准设立上海外高桥保税区。1991年批准设立天津、深圳沙头角和福田保税区。1992年小平同志南巡后，一股强劲的发展势头又催生了大连、广州、厦门象屿、张家港、海口、宁波、福州和青岛保税区；1993年汕头保税区设立；1996年珠海保税区、深圳盐田保税区相继设立。

(二) 保税物流监管体系的形成阶段

2000年以来，海关特殊监管区域和场所迅速增加，逐步形成了多层次、多类型的保税物流监管体系。这个阶段加工贸易高速发展，已逐步成为我国对外贸易的支柱。另外由制造业带来的物流服务业的迅速成长，也促使国家需要出台符合实际发展的海关特殊监管区域和场所。2000年4月，国务院批准设立出口加工区试点以来， 共批准59个出口加工区。形成了以长三角地区为主，珠三角、环渤海地区为辅，兼顾东北地区和中西部内陆地区的出口加工区分布格局。2003年12月， 区港联动保税物流园区在上海外高桥保税区试点；第二年即2004年8 月，国务院又批准大连、天津、青岛、张家港、宁波、厦门、深圳继续开展保税物流园区试点。2004年5月经海关总署批准，苏州工业园区保税物流中心B型，上海闵行先锋保税物流中心A型开始试点。2005年6月，为了实施国家建设东北亚枢纽港和国际航运中心的战略，中国第一个保税港区--上海洋山保税港区正式经国务院批准设立。2006年8月，根据国家开发开放天津滨海新区以及建立东北亚国际航运中心的发展战略，天津东疆保税港区和大连大窑湾保税港区相继成立。同年12月，国务院批复了苏州工业园综合保税区作为我国陆地区唯一享受保税港区政策的特殊区域的试点。

从上述历史的沿革来看，我国保税物流的发展有三个特点:一是我国保税物流的发展与加工制造业的高速发展密切相关；二是各类海关特殊监管区及场所是以海关为主的相关国家管理部门认真分析社会生产力的变化，主动适应经济形势发展的需求而创新和设立的；三是保税物流目前正进入发展的快速成长期和变革期。通过对我国保税物流发展过程的梳理，可以看出上述各类海关特殊监管区域及保税监管场所，在不同的历史条件和经济发展需求下，充分发挥了其政策功能和管理模式的优势。

二、海关特殊监管区域及保税监管场所存在的主要问题

二十多年来，保税物流的发展伴随着我国改革开放事业，从无到有，从小到大，从点到面，不断成长壮大，在不同的历史时期为我国承接国际产业转移和国际服务业外包，促进加工贸易转型升级，转变外贸增长方式，提高我国开放水平，提升区域竞争力，扩大就业作出了重要贡献。但同时，发展中也存在功能不一致、政策不协调、管理成本高以及发展不平衡、资源综合效益不显著等问题， 主要表现为以下几个方面:

(一) 特殊监管区域、场所在某些政策上并不配套

一是保税仓库和出口监管仓库功能单一， 进出口相互割裂， 发展失衡的情况长期存在，并缺乏政策支持和制度创新；二是保税物流中心，在长三角和珠三角的发展不平衡，导致政策效果的区域性差别较大；三是保税区取消入区即退税政策后，其发展接近于一般开发区，政策功能优势逐渐弱化；四是出口加工区的保税物流功能未能得到拓展，一定程度上限制了其快速发展的良好势头；五是保税监管区域、场所外汇管制与我国保税物流发展不同步的问题也逐步显现。

(二) 特殊监管区域、场所形式过多， 部分功能重叠、整体优势未能得到发挥

目前特殊监管区域、场所的形式多种多样，但其功能相互重复，相关政策落差不大，造成各自在实际运作过程遇到发展瓶颈。由于缺乏准确定位，各管理部门和地方政府对特殊监管区域、场所的政策定位问题认识不一致，制定政策局限于本部门业务范围，缺乏全局观，因此特殊监管区域、场所的政策间不协调、不衔接、关联业务难以操作等问题频出。一方面多种特殊监管区域、场所模式的并存，加上各地管理不一，逐渐出现了新的矛盾；另一方面，多种不同的特殊监管区域、场所因政策落差、功能不同，使得货物流转手续繁琐，未能建立起科学有效的区域联动发展机制，在客观上削弱了特殊监管区域、场所间的联动发展和整体竞争优势，对周边区域的辐射带动作用不大。

(三) 信息化程度不高， 难以体现效率优势，未形成链条式管理

由于我国特殊监管区域、场所类型繁多，难以实现信息化系统的集约性开发，因此普遍存在信息化程度不高，科技应用力度不够，各个现有系统间缺乏联系，大部分系统均处在单兵作战的阶段，保税物流业务发展与监管资源相对不足的矛盾。由于缺乏信息手段支持， 未能形成畅通、密闭的监管链条，难以体现效率优势，未能满足海关有效监管，企业物流高效运作的要求。#p#分页标题#e#

三、功能整合政策叠加的思路和建议

我国保税监管区域和场所的建设虽然已取得令人瞩目的重大成果，发展步伐也不断加快，但放眼全球，目前我国的保税物流监管体系仍处于初级发展阶段，为了更好地规划我国保税物流监管体系的发展，我们应对国际上一些成熟的保税区域和场所的运作状况和特点进行研究，为我国未来保税物流体系发展规划作参考和借鉴。

“自由贸易区”是指一个国家或地区为了发展转口贸易和进出口贸易、利用外资、引进先进技术和科学管理方法、增加劳动就业、开拓国际市场、扩大出口、增加外汇收入、促进本国或本地区经济的发展，而划在一国国境之内、关境以外的允许外国货物自由进出，并与其他地区实行严格隔离的特定经济区域。从国际上来看，有将这种特定经济区域称为自由港的，也有将这种特定经济区域称为自由贸易区的，两者没有本质的区别，如果说有区别，是指自由贸易区仅限于港口或城市中的某一特定地区。而自由港通常指整个港口和城市，包括停泊船只的水域、码头设施和路上地域等。目前世界上包括整个港口或城市的自由港为数不多，主要有香港、新加坡等。这种包括整个港口或城市的自由港往往被称为综合型自由贸易区。

从许多国家和地区的保税场所和政策来分析，随着全球一体化经济的加速，保税监管区域和场所的功能和腹地都在不断扩大，如北美自由贸易区，欧共体，东盟等经济区域的设立，许多货物在这些区域内以及区域间流转已经不存在关税的概念，保税的功能也由最开始的简单保税扩大到了第三方、第四方物流、加工贸易、转口贸易以及增值服务等领域。同时，许多国家目前保税区域和场所的分类比较简单，政策比较灵活，并由原来的政府主导逐渐向市场化的趋势转变，由市场去选政策，由政策促进物流市场进一步向纵深发展的螺旋式上升趋势逐步体现。对于目前我国海关特殊监管区域和场所的发展情况来看，我国可以一方面增强海关特殊保税监管区域和场所的功能和政策，使之功能逐渐向国际发达国家靠拢，同时，海关特殊保税监管区域和场所的分类设立应趋向简单化，管理才能比较高效和统一。按照我国海关特殊保税监管区域和场所的发展特点，结合国际经验的借鉴， 我国的保税物流监管体系可分为三个层次来构建。

(一) 具有国际转口贸易功能一级自由贸易区。

该区域可由目前条件成熟的保税港区(如上海洋山保税港区)经过进一步的政策开放和功能优化升级而成，类似新加坡和鹿特丹，成为最高级别的自由贸易区，进出自由贸易区除了收取低廉的费用外，所有的商品均可在区域内和其他国家间自由流动，费用低廉，流动效率非常高，结合我国世界制造基地的地位和亚洲的消费中心，该区域将发展成为继香港之后，亚洲甚至全球的中转基地和贸易中心。

(二) 具有区域保税功能的保税监管区

该区域类似于目前的保税港和综合保税区，为区域型或产业聚集型的保税监管区，其覆盖区域相对比较局限，主要为国内区域经济和产业发展提供服务。可通过功能整合、政策叠加，消除差异，将现有的保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区这6类特殊区域以及保税物流中心B型进行整合，配置统一的政策、功能，执行统一的管理制度和监管模式。结合现有特殊区域发展现状，一是全面推广出口加工区拓展物流、研发、检测、维修等功能的试点，实现以保税加工为主、保税物流为辅的功能组合；二是促进保税区转型发展，恢复政策，整合资源；三是对具备条件的保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区分别整合为保税港区或综合保税区，减少海关特殊监管区域的总体数量，并按照“优化存量， 控制增量，提高质量”的要求，通过整合，促进加工贸易转型升级和有序转移， 推动现代服务业发展，提高特殊区域土地产出效益，降低行政管理成本；四是在“局部整合”完成的基础上，对特殊区域的功能、政策、监管模式和管理资源进行全面整合，形成与国际惯例接轨的大型综合性“保税监管区”。根据现代制造业和服务业发展需求，配置更加优惠、更为开放、更具活力的金融、财税、贸易和产业政策，在坚持总体规划的前提下，遵循市场经济规律，转变政府职能， 减少行政干预，从外延扩展转向内涵优化， 更加注重管理和建设，更加注重发展的质量和效益，为更好地连接国内外两个市场， 利用国内外两种资源，发展现代先进制造业和现代服务业，提高我国开放型经济水平作出新的贡献。

(三) 具有各类企业所需保税物流政策的保税监管场所

保税监管场所的优势在于其设立、撤销比较灵活，可根据某一特定时期，特定企业类型或地区经济发展的特点的局部需求进行设立。可通过整合保税仓库和出口监管仓库，使其成为进出口双向运作的保税物流中心或综合保税仓库，赋予出口退税功能，并拓展其流通性简单加工和检测维修等增值服务功能，从而实现其以保税物流为主、保税加工为辅的功能组合，赋予保税监管场所新的生命力，更好地发挥其物流网点的作用。

责任编辑：叶子